Batı'nın Terörle Mücadele Konsepti ve İnsani Yardım

Giriş

Terör, kelime anlamı olarak korkutmak, dehşete düşürmek, caydırmak gibi manalara gelmektedir. Söz konusu bu kavramla ilgili uluslararası arenada pek çok tanım ortaya atılmış ancak henüz üzerinde uzlaşılan kapsamlı bir tanıma ulaşılamamıştır. Bu belirsizlik özellikle 11 Eylül saldırıları sonrasında bütün dünya devletlerini meşgul eden terör faaliyetlerini önleme girişimlerini olumsuz etkilemektedir. Tanımın her devlet tarafından farklı şekillerde yorumlanması, devlet aktörlerinin ne tür eylemleri terörist faaliyetler olarak kabul etmeleri gerektiği noktasında bir kaosa neden olmaktadır. Bu durum ise, devletlerin kendi ideolojileri ve çıkarları adına birtakım insan hakları ihlallerine göz yummalarına sebebiyet verebilmektedir. Ayrıca, ideolojileri ve algılayış biçimlerine göre kendi terör tanımlarını yapan devletler, terörle mücadele hukuku altında insan hakları ihlallerine de sebep olabilmektedirler.

Uluslararası kuruluşların ve hükümetlerin ortak bir paydada buluşamadıkları terör tanımı, insanların kendi elleriyle yarattıkları krizler sonucunda maddi ve manevi anlamda zarar görenlerin acısını dindirmek maksadıyla faaliyetler yürüten insani yardım kuruluşlarının çalışmalarını da olumsuz etkilemektedir. İnsancıllık, tarafsızlık, yansızlık, bağımsızlık gibi prensiplerle hareket etmesi gereken insani yardım kuruluşlarının hareket alanları daralmakta; bu kuruluşlar gerek faaliyetler bağlamında gerekse etik anlamda zarara uğramaktadır.

Uluslararası ve yerel kaynaklara ek olarak hükümetler arası organlar da terörizmle mücadele yasasına ilişkin politikalar yapma hakkına sahiptir. Buna Kara Paranın Aklanmasının Önlenmesine İlişkin Mali Çalışma Grubu (Financial Action Task Force-FATF) ve Küresel Terörle Mücadele Forumu’nun (Global Counterterrorism Forum-GCTF) yerel, bölgesel ve uluslararası terörle mali ve hukuki mücadele kanunlarını geliştirmek hususunda düzenledikleri terörle mücadele tedbirleri örnek verilebilir. Bu gruplar, terörizmin finanse edilmesini önlemek gibi özel kaygılar taşımakta ve finans sektörleri de dâhil olmak üzere birçok farklı aktörü etkileyebilmektedirler.

İnsani Yardım

İnsani yardım; kavram olarak savaş, çatışma, sürgün gibi insanın kendi eliyle yarattığı krizlerle her türlü doğal afet sonucunda maddi ve manevi anlamda zarar görenlerin acısının sonlandırılması ve uğranılan fiziksel ve psikolojik yıkımlarla beraber ölüm gibi vahim sonuçların asgari seviyeye indirilmesi faaliyetleridir. Birleşmiş Milletler (BM) mevzuatında insani yardım kavramı; “krizden etkilenmiş toplumlara yönelik hayat kurtarmak ve acıları azaltmak üzere yapılan yardım” olarak ifade edilmektedir. Ayrıca 2003 yılında imzalanan 36 bağışçı kuruluş ve hükümetin taraf olduğu “İnsani Bağışçılık İlkeleri ve Uygulamaları” (Principles and Good Practice of Humanitarian Donorship) belgesinde, insani faaliyetlerin amacı; “hayat kurtarmak, acıları azaltmak, insan yapımı krizler ve doğal afetler esnasında ve sonrasında insan onurunu korumak, bu tür durumların ortaya çıkışını engellemek ve bunlara yönelik hazırlığı güçlendirmektir” şeklinde ifade edilmiştir. Bu noktadan yola çıkarak insani yardımın kapsamı değerlendirildiğinde; su ve gıda yardımı, eğitim ve sağlık imkânlarına erişimin geliştirilmesi ile ilgili yardım, parasal yardım, fiziki ve mental rehabilitasyon yardımları, kamuoyunun doğal afetlere yönelik bilinçlendirilmesi, planlama ve muhtemel afet riskini azaltma çalışmaları gibi kısa, orta ve uzun vadeli çalışmalar insani yardım faaliyetleri arasında sayılmaktadır. Hukuki çerçevedeyse insani yardım, kendi içerisinde yaptığı yasal düzenlemelerde insan hakları hukuku, uluslararası hukuk, mülteci hukuku ve uluslararası insancıl hukuk gibi hukukun çeşitli dallarından istifade etmektedir. Aynı zamanda uluslararası kuruluşlarla ulusal ve hükümet dışı kuruluşlar tarafından kabul edilen şart, tüzük ve tebliğlerle davranış kuralları belgeleri, devletler arasında imzalanan ikili ve çok taraflı anlaşmalar ve toplum tarafından kabul edilen ilke ve normlar da insani yardım alanında başı çeken hukuki metinlerdendir.

Küreselleşen dünyada insanların maruz kaldıkları hak ihlallerinin en aza indirilmesi amacıyla düzenlenen bu uluslararası hukuk ilkelerine göre, devletlerin temel vazifesinin vatandaşlarının temel ihtiyaçlarını karşılayabilmek olduğu belirtilmiştir. Savaşlar, silahlı çatışmalar gibi belirli faktörler, devletlerin birincil vazifesi olan vatandaşlarının ihtiyaçlarını karşılayabilme yeteneğine ket vurabilmektedir. Bu durum, toplumların daha insani koşullarda yaşamaları gerektiği bilinciyle ortaya çıktığı ifade edilen insancıl hukuk prensiplerini benimseyen insani yardım örgütlerinin devreye girmesini zorunlu kılmaktadır. Bu kuruluşlar, uluslararası hukuk kuralları çerçevesinde hareket ederek devletler, devlet dışı aktörler ve sahadaki mağdurlar için uygun olan yardımları teklif ederler. Bir devletin kendi toprakları içerisinde meydana gelen silahlı çatışmalar -uluslararası veya uluslararası olmayan bir karakter de ihtiva etse-, insancıl hukuk kuralları, tarafların, sivillerin ve diğer aktörlerin haklarını ve sorumluluklarını belirler. Uluslararası bir nitelik gösteren silahlı çatışmalarda, insani aktörler, insani erişim mevzusunu devletlerle müzakere ederler. Uluslararası olmayan silahlı çatışmalarda ise, egemenlik sınırları içerisinde bulundukları devletin rızasını her zaman alamasalar bile, ideal olarak devletler ve devlet dışı aktörlerle müzakereye ihtiyaç duyabilirler.

"Hukuki çerçevedeyse insani yardım, kendi içerisinde yaptığı yasal düzenlemelerde insan hakları hukuku, uluslararası hukuk, mülteci hukuku ve uluslararası insancıl hukuk gibi hukukun çeşitli dallarından istifade etmektedir."

Uluslararası insancıl hukuk kuralları altında, insani örgütler, devletler ve devlet dışı aktörler arasında yapılan bu müzakereler, herhangi bir grubun meşruiyetinin ve yasallığının tanındığı anlamına gelmekten ziyade, insani yardıma gereksinim duyan gruplara erişim sağlama ve yardımları ulaştırma hususlarında kazanım elde etme amacı taşımaktadırlar.

İnsani yardım faaliyetlerinde görev alan bu kurum ve kuruluşlarla insani alanlarda çalışan kimseler için de birtakım sorumluluklar söz konusudur. Öyle ki, bu sorumluluklar BM Genel Kurulu’nun insani yardım ilkeleri ile ilgili 19 Aralık 1991’de yürürlüğe giren mevzuatında dört ana başlık altında belirtilmiştir. Bu başlıklar sırasıyla şunlardır:

  • İnsancıllık
  • Tarafsızlık
  • Yansızlık
  • Bağımsızlık


Bu ilkeler, insani müdahale noktasında insani prensiplerin temelini oluşturmaktadır. İnsani kuruluşların bu prensipler çerçevesinde hareket etmeleri, yardımda bulunacakları sivil toplum nezdinde güvenilirliklerini arttırmaktadır. Ayrıca insani grupların uygulaması gereken bu prensipler, daha fazla insanın silahlı çatışmalara müdahil olmasını da engelleyebilmektedir. Aynı zamanda yardımların yerine ulaştırılması için taraflara kolayca erişimi mümkün kılan insani yardım ilkeleri, sahada görevli olarak vazife yapan insani yardım çalışanları için de koruyucu ilkelerdir.[1]

Batı’nın Terörle Mücadele Konsepti

Dünyadaki tüm ülkeler tarafından kabul görmüş bir tanımı olmasa da terörizm, toplum dinamiklerinin direncini derinden sarsmak, insanları korkutmak amacıyla izlenen yöntemlerin siyasi bir hedef çerçevesinde, örgütlü ve sistemli bir biçimde harekete geçirilmesini ifade eden çerçeve bir kavramdır. Bir diğer tabirle terörizm, herhangi bir ideolojik yahut siyasi hedefi gerçekleştirmek maksadı ile devlet dışı aktörlerce gayrimeşru şiddet kullanımı veya herhangi bir şiddet kullanma tehdididir.[2]

Terör faaliyetleri, yol açtıkları insani mağduriyet ve dehşetin yanı sıra toplum içerisindeki uzlaşma ve hoşgörü kültürünün sosyal zeminini zayıflatarak ortak yaşamı ve ortak gelecek kurgularını da imkânsız hale getirmektedir.[3] Ortaya çıkan bu kaotik durum, devletlerin içeride ve dışarıda belirli hukuki düzenlemeler yapmalarını zorunlu kılmıştır. Bu zorunluluk üzerine de terörle mücadele hukuku, literatürdeki yerini almıştır. Bahsi geçen bu hukuk kısaca hükümetler arası kuruluşlar ve devletler tarafından terörü cezalandırmak, caydırmak ve terörist grupların eylemlerine destek sağlayan erişim kaynaklarının önüne geçmek amacıyla kabul edilmiş kurallar bütününü ifade etmektedir. Terörle mücadele kanunları 2001’den önce birçok ülkede mevcutken, 11 Eylül 2001’deki saldırılar ve uluslararası toplumun bu saldırılara hemen tepki vermesi, devletlerin terör faaliyetlerine karşı yeni tedbirler almalarında ve mevcut kanunlarını güçlendirmelerinde bir katalizör işlevi görmüştür. Bu olayı takip eden saldırılar ve saldırı teşebbüsleri, -Afrika, Asya, Avrupa ve Amerika dâhil- devletleri yalnızca kendi topraklarına karşı devlet dışı saldırı hareketlerine yönelik önlem almaya yöneltmemiş, aynı zamanda eğitim kampları, terör faaliyetleri için kaynak toplama ve terörist saldırılar için kışkırtma gibi eylemlerde yer almalarının önüne geçilmesine yönelik tedbirler alınmasını da zorunlu kılmıştır. Belirli kişi veya grupların terörist olarak listelenmesi de terörle mücadele hukukunun önemli bir bileşenidir. BM dâhil birçok ülke ve uluslararası kuruluş, alenen belirli kişi ve gruplara yönelik yaptırım uygulanması için terörist listeleri hazırlamıştır.[4]

Ancak aradan geçen süre içerisinde terörle mücadele adına Batılı ülkelerin kendi çıkarlarını önceleyen bir kavramsal çerçeve ortaya çıkarılmaya başlanmıştır. Terör tanımının net olarak yapılamamasının getirdiği sorunlar, devletlerin kendi aralarında dahi sıkıntı oluştururken, kriz bölgelerinde çalışma yürüten insani aktörlerin işi daha da zorlaşmıştır. Bir devletin terör tanımı içine giren bir grup, başka bir devlet tarafından bu şekilde kabul edilmemiştir. Bu da küresel çapta faaliyet yürüten insani yardım kuruluşlarının hangi ülkenin hukukuna göre davranacakları konusunda ciddi bir açmaza sebep olmuştur.

Devletler arasındaki bu kavramsal kargaşayı gidermeye çalışan BM, birtakım çalışmalar yürütse de bunda çok da başarılı olamamıştır. BM örgütünü kuran devletler kuruluş amaçlarını şu şekilde ifade etmektedirler:

  • Uluslararası barış ve güvenliği sağlamak.
  • Uluslar arasında dostça ilişkiler geliştirmek.
  • Uluslararası iş birliği sağlamak.
  • Uluslararası sorunların çözüm bulduğu bir merkez olmak.[5]
     


"BM; ceza hukuku, genel kamu ve anayasa hukuku, sosyoloji, kriminoloji, ekonomi vb. çok sayıda bilimsel disiplinin ilgi alanına giren terörizm kavramına ilişkin evrensel bir tanıma bugün dahi ulaşamamıştır."

Bu bağlamda BM için, terörizm, dünya toplumlarının huzurunu ve refahını tehdit eden ve muhakkak mücadele edilmesi gereken küresel bir sorun olarak kabul edilmiş ve BM bu alanda çalışmalar yapmayı bir yükümlülük olarak değerlendirmiştir.[6] Ancak ne yazık ki BM; ceza hukuku, genel kamu ve anayasa hukuku, sosyoloji, kriminoloji, ekonomi vb. çok sayıda bilimsel disiplinin ilgi alanına giren[7] terörizm kavramına ilişkin evrensel bir tanıma bugün dahi ulaşamamıştır. 1972 yılından itibaren terörizmin önlenmesine ilişkin mücadele yürüten BM, 1990’lı yılların ortalarına kadar elle tutulur bir ilerleme kaydedememiştir. 1972’de dönemin Genel Sekreteri “Uluslararası Terörizmin Önlenmesi İçin Önlemler” başlıklı bir çalışmanın Genel Kurul’un gündemine alınmasını önermiş, uzun soluklu görüşmeler ve ortaya konan görüş ayrılıklarından sonra 35 üyeli bir Uluslararası Terörizm Komitesi kurularak bu alanda çalışmalara başlanmıştır. Günümüzde de devam eden terör kavramının tanımlanması sorununa rağmen, BM’nin özellikle 11 Eylül 2001 sonrasında terörle mücadele noktasında önemli adımlar attığı da yadsınamaz bir gerçektir. Bu minvalde BM, sorunun önlenebilmesi için terörle bağlantılı olan kişi ve grupların cezalandırılmasına yönelik çeşitli mücadele tedbirleri uygulamaya başlamıştır. Bu tedbirlerin geliştirilmesi ve uygulanmasına ilişkin en önemli örneklerden biri, BM Güvenlik Konseyi’nin 1267 numaralı kararı çerçevesinde oluşturulan komitedir. Taliban-el-Kaide Komitesi olarak da adlandırılan bu komitenin aldığı kararlara göre, BM tarafından insancıl gereksinimler sebebiyle izin verilenler haricinde, doğrudan veya dolaylı olarak Taliban ve el-Kaide gibi örgütlerle ilişiği bulunan kişilerin mevcut fonları ve mali kaynakları dondurulacaktır.[8] Ayrıca bu örgütlere uygulanacak silah ambargosu ile seyahat kısıtlamaları da BM ülkelerinin yetki alanına giren ve söz konusu kişi ve gruplara uygulanacak yaptırımlardandır.[9]

Terörle mücadele tedbirlerinin geliştirilmesine ve uygulanmasına ilişkin bir diğer örnek de BM Güvenlik Konseyi’nin 1373 numaralı kararı çerçevesinde oluşturulan Terörle Mücadele Komisyonu’dur (TMK). Uluslararası barışın ve güvenliğin korunmasında başlıca sorumluluğa sahip olduğunu ifade eden BM, bu komisyon çerçevesinde özellikle 11 Eylül 2001 tarihinde ABD’de gerçekleştirilen saldırılardan sonra, aktif ve pasif olarak terörün desteklenmesinin durdurulmasını öngören bir yaklaşım geliştirmiştir. Söz konusu komisyon, terörle mücadele noktasında terörün finanse edilmesi, teröristler ve destekçilerine ilişkin mal varlıklarının dondurulması, sınır kontrollerinin sıkılaştırılması, pasaport ve kimlik dokümanlarının taklit edilebilirliğinin engellenmesi yönünde yükümlülükler ortaya koymuştur.[10] TMK aynı zamanda üye devletlerin terörle mücadele kapasitesini de değerlendirmekte, terörle mücadele kanunlarının uygulanması için teknik yardımlar sağlamaktadır. TMK ayrıca, üye devletlerin terörle mücadele kanun ve politikalarını açıklamak için raporlar yayımlamakta ve bu devletlerin kat ettiği aşamaları BM’nin terörle mücadele bağlamında aldığı kararlar doğrultusunda değerlendirmektedir.[11]

Bu kararları ihlal eden kişi, kurum, devlet veya örgütlere net, tutarlı ve güçlü yaptırımlar uygulanacağı da BM tarafından ifade edilmektedir. Ancak burada başka bir sorun daha ortaya çıkmakta ve ihlali gerçekleştiren devlet veya kurumları kimin belirleyeceğine dair ciddi bir kafa karışıklığı yaşanmaktadır. Bu düzenlemelerin başını çeken Amerikan yönetimi, keyfî olarak kendi terör listesini BM üzerinden uluslararası bir liste gibi dayatmaktadır. Bu yöntemin bir diğer sorunlu boyutu ise, bu listeye giren kişi, grup veya devletlerin hangi uluslararası organ tarafından yargılanacağı hususudur. Batılı ülkelerin herhangi bir uluslararası mahkeme kararı olmaksızın kendi millî çıkarlarına göre oluşturdukları listeler, küresel çapta belirsizlik noktaları oluşturmaktadır.

Devletlerin Kabul Ettiği Hukuk Kuralları

Özellikle 11 Eylül sonrası uluslararası güvenlikle ilgili her yazı ve konuşmada belki de en çok kullanılan kelime “terör” olmuştur.[12] Ancak uluslararası arenada neyin terör olarak kabul edildiği, neyin edilmediği henüz kesinleşmiş dahi değildir. Bunun sebebi her bir devletin terörizmi farklı tanımlıyor olmasıdır. Yani devletler, izledikleri politikalara göre, bu listedeki kişileri ve grupları özel veya bölgesel bir tehdit olarak algılamakta, onları dış politikada izole etmekte ve belirli grupları baskı altında tutmaktadır.[13] Bireylerin ve grupların devletlerin belirlediği terör listelerinde bulunup bulunmayacakları, ilgili devlet hükümetlerinin göz önünde bulundurduğu politik koşullara ve belirledikleri terörizm tanımına göre değişiklik göstermektedir. Bu sebeple bütün devletlerin kabul edebileceği terörü yasaklayan genel çerçeveli uluslararası bir metin ne yazık ki henüz oluşturulamamıştır. Bu durum, uluslararası politik dengeler ve çıkarlar üzerine varlığını şekillendiren her devletin kendine ait bir terörist listesinin bulunmasına neden olmuştur. Yani bir devletin terör listesine aldığı ve terörist olarak ilan ettiği kişi veya grupları bir başka devlet terörist olarak kabul etmeyebilmektedir. Söz konusu bu durum, birtakım terörist eylemlerin dünya kamuoyu önünde alenen işlenebilmesine olanak sağlamaktadır. Ayrıca devletler, izledikleri çıkar odaklı politikalar gereği, birtakım terör faaliyetlerinde bulunan grupları terörist olarak kabul etmek için, ilgili ülkelere de çeşitli şartlar koşabilmektedir. Bütün bunların yanı sıra yine bazı devletler, terörü desteklediklerini iddia ettikleri birtakım devletlere karşı yaptırımlar uygulayıp güç kullanma tehdidinde bulunurlarken, aynı eylemlerde bulunan başka devletlere karşı uluslararası hukuk çerçevesinde önlem alınması teşebbüslerine de engel olabilmektedirler.[14]

Bu anlatılanlardan devletlerin terörle mücadeleye ilişkin farklı uygulamalar geliştirmiş oldukları açıkça görülmektedir. Bütün bu farklılıklara rağmen, gerek BM Güvenlik Konseyi kararları gerekse Avrupa Birliği’nin terörle mücadelede üye devletler arasında bir standarda varılması için aldığı Çerçeve Kararlar,[15] devletlerin terörle mücadelede almaları gereken tedbirler noktasında temel dayanakları ortaya koymuştur.

Devletlerin terörle mücadele noktasında uygulamakta oldukları birtakım ortak kararlar çerçevesinde, terörü finanse eden bazı hükümetleri, terörist faaliyetlerin cezalandırılmasını, terörist eylemler için yapılan hazırlıkların önlenmesini ve terörün çeşitli şekillerde finanse edilerek desteklenmesini engellemek için geniş kapsamlı yaptırımlar kabul edilmiştir. Örneğin, ABD’de teröre verilen maddi desteğin bedeli 15 yıl hapis cezası olarak kabul edilmiştir. Söz konusu hukuk kuralı, suçlu olan kimsenin uyruğu hesaba katılmadan aynen uygulanmaktadır. Terörist eylemlerle ilişiği bulunan kişi, grup ve kurumlara parasal desteğin sağlanması, terör eylemlerinin gerçekleştirilmesi için kişilerin eğitilmesi ve bu eğitim kampları için konaklama, yer ve ulaşım aracı tahsis edilmesi, terörizm eylemlerinin hayata geçirilmesine sebep olabilecek silah, patlayıcı madde ve bunun gibi birçok ekipmanın terörist eylemlerde bulunacak kişi ve gruplara tedarik edilmesi gibi faaliyetler, devletlerin teröre maddi destek ve kaynak sağlanması kapsamında suç olarak kabul ettikleri aktivitelerdendir.[16]  Bu noktada, bireylerin teröre maddi destek sağlanması konusunda suçlu bulunması için, onların terör örgütlerine yardım sağlamak veya sağlamamak gibi bir niyette olup olmadıklarına bakılmamaktadır. Bu sebeple terörist eylemlerin önünü açmak niyeti taşısın yahut taşımasın her türlü benzeri faaliyet teröre maddi destek kanunu kapsamında yasaklanmıştır.[17]

"Bireylerin ve grupların devletlerin belirlediği terör listelerinde bulunup bulunmayacakları, ilgili devlet hükümetlerinin göz önünde bulundurduğu politik koşullara ve belirledikleri terörizm tanımına göre değişiklik göstermektedir."

Uluslararası ve yerel kaynaklara ek olarak hükümetler arası organlar da terörizmle mücadele yasasına ilişkin politikalar yayımlayabilir ve terörizmle mücadeleye ilişkin model bir yasa tasarısı hazırlayabilirler. FATF ve GCTF yerel, bölgesel ve uluslararası terörle mali ve hukuki mücadele kanunlarını geliştirmek ve desteklemek hususunda önemli bir etkiye sahiptir. Bu grupların etki alanları, terörle mücadele sorunları ile terörizmin finanse edilmesi gibi daha özel kaygılar arasında dağılım göstermektedir.

Bu uluslararası organların önerileri, insani örgütler de dâhil olmak üzere birçok farklı aktörü etkileyebilmektedir. Örneğin FATF, sivil toplum örgütlerini de içerisine alan terörizmin finanse edilmesine ilişkin tavsiye kararları geliştirmiştir. Bunlardan biri olan 8 numaralı tavsiye kararı, özellikle terörün finansmanı ile mücadele konusunda kâr amacı gütmeyen kuruluşlara yoğunlaşmakta ve bazı terörist grupların kendi çıkarları için bu tür kuruluşları kullanmaya çalışacağını veya kendileri için böyle yapılar tesis edebileceğini kaydetmektedir. Kâr amacı gütmeyen kuruluşların suistimal edilmesinin önlenmesine ilişkin FATF’ın yürüttüğü kampanyaya göre devletler, terörizmin finanse edilmesine karşın kendi hukuki yeterliliklerini gözden geçirmelidirler. FATF’a göre devletler, sivil toplum kuruluşlarının amacı dışında kullanılmalarını önleyebilmek maksadıyla hukuki düzenlemelerde bulunmalıdır. Bu tür ilkesel kararların en önemli açmazı ise, kendi aralarında terörün tanımında dahi uzlaşamayan ülkelerin, terörün finansmanı konusunda nasıl bir ortaklık geliştirebilecekleri hususudur.

Bu uluslararası kuruluşa ait politika ve prosedürler, insani aktörler ve bağışçılar ile BM’nin ilgili kuruluşları arasında bir sözleşme niteliği taşımaktadır ve bunun yanı sıra insani aktörlerin günlük aktivitelerini de etkileyebilmektedir. Bu sözleşmeyle esas olarak bağışçıların, paydaşların ve insani örgütlerin korunması hedeflenmektedir. Böylece insani kuruluşlar ihtiyaç duydukları fonları deneyimli yerel ortaklardan ve hukuken sorunsuz kuruluşlardan alabileceklerdir.[18] Bu sözleşmeler, söz konusu maddelerin uygulanmasını kuruluşların uygulayıcı ortakları, sözleşmeye taraf olanlar ve tüm bağış alanlar için zorunlu tutmaktadır.[19]  Teoride oldukça tutarlı görünen bu yaklaşım, uygulamada insani yardım kuruluşlarının sahadaki manevra kabiliyetlerini olumsuz etkileyen bir unsura da dönüşebilmektedir.

Uluslararası çapta terörle mücadele politikasında görev alan kuruluşların birçoğu terörü desteklemeye kaynak olabilecek her türlü faaliyeti engellemek için risk yönetim prosedürleri ve iç tüzükler uygulamaktadır. Ayrıca bu organizasyonlar teröre dayanak olabilecek kaynakların engellenmesi noktasında ilkeli insani eylem şartlarını da düzenlemektedirler.[20] Batılı devletlerin resmî fonlarını kullanan Batılı yardım kuruluşları için söz konusu risk yönetim prosedürlerini uygulamak göreceli biçimde kolay olsa da, savaş ve kriz bölgelerinde çalışan Batı dışı yardım kuruluşları için bu prosedürleri aynen kabul etmek oldukça sıkıntılı görünmektedir. Zira, Batılı büyük donör kuruluşlar kriz bölgelerine yönelik yardım politikalarını geliştirirken, fon aldıkları devletlerin işaret ettiği bölgeler dışındaki riskli alanları görmezden gelebilmektedir. Batı dışı yardım kuruluşlarının böyle bir tercihte bulunması, kendilerini güvende hissetmelerine sebep olsa da, bu durum gerçek mağduriyetlerin yaşandığı bölgelerden çekilmeleri anlamına geleceğinden mağduriyetlerin giderilmesine bir faydası olmayacaktır.

İnsani Yardımlar ve Dengeli Yaklaşım

İnsanların başta yaşama hakkı gibi birçok hakkını tehdit eden terörizm, demokratik hukuk düzenine karşı risk oluşturmaktadır. Bu nedenle terörle mücadele, devletlerin bir hakkından ziyade onların aynı zamanda görevi olarak da nitelendirilmektedir. Terörizm, insan hakları ve insani yardım arasında ortaya çıkan ilk problematik, terörle mücadelenin insan hakları rejimi üzerindeki etkilerinden kaynaklanmaktadır.[21]

Şiddetin artış gösterdiği yerlerde insan hakları standartlarının düşüşe geçtiği göz ardı edilemez bir gerçektir. Söz konusu sorun, devletlerin “Özgürlük mü, güvenlik mi?” soruları çerçevesinde seçim yapmak zorunda kaldıklarında tercihlerini genellikle güvenlik lehinde kullanmalarını gerekli kılmaktadır. Bu bağlamda kimi devletler terörle mücadele amacıyla bazen her yolun mubah olduğu anlayışıyla hareket ederek hukuk dışı yollara dahi başvurabilmektedirler.[22] Bu sebeple terörle mücadele adına birtakım insan hakkı ihlalleri ortaya çıkabilmektedir. Çünkü terör olgusu, üzerinde mutabakata varılan kesin bir tanıma sahip olmadığından devletler tarafından bilerek ya da bilmeyerek bypass edilebilmektedir. Devletlerin terörle mücadele adı altında yürüttükleri bu tedbirler, demokratik toplumsal ilkeler açısından terörle mücadele yetkilerini kullanan devletlerin hesap verebilirliklerine gölge düşürmektedir. Çünkü bir kurallar bütünü olan hukuk, terörle mücadele tedbirlerinin uygulanması noktasında devletlerin uyması gereken birtakım kurallara da düzenlemeler getirmektedir. Devletlerin ve terörle mücadele politikalarını hayata geçiren kişi veya kurumların var olan bu hukuk kuralları çerçevesinde gerek siyasi gerekse hukuki açıdan sorumluluklarının olduğunu göz ardı etmemeleri gerekmektedir. Ayrıca, terörle mücadelede demokratik devletlerin yapması gereken şey, şiddete bulaşmamış insanların özgürlüklerini kısıtlamak değil özgürlüklerin daha kolay ve rahat bir şekilde uygulanabileceği bir alan oluşturmaktır.

İnsan hakları ihlallerini önlemek, toplumların daha insani koşullarda yaşamalarını sağlamak amacıyla devletler veya sivil toplum örgütleri tarafından yapılan insani yardımlar da terörle mücadele hukukunun uygulanış biçimlerinden belli noktalarda etkilenmektedir. Mevcut uluslararası terörle mücadele hukukunun uygulanış biçimi, devletlerin kimi zaman muğlak düzenlemeleri veya tek yanlı kararları sebebiyle insani örgütler tarafından diğer uluslararası sözleşmelere dayalı olarak bir kasıt gütmeden farklı yorumlanabilmektedir. Bu yorum farklılıkları devletlerin terör listelerinde yer alan gruplar tarafından kontrol edilen bölgelerde sıkışıp kalmış sivillere yardım söz konusu olduğunda insani yardım kuruluşlarını zora sokmaktadır.

"Terörle mücadele kararları, insani aktörlerin belirli risk ortamlarında faaliyette bulunma kabiliyetleri üzerinde kısıtlayıcı bir etkiye de sahiptir."

Terörle mücadele kararları, insani aktörlerin belirli risk ortamlarında faaliyette bulunma kabiliyetleri üzerinde kısıtlayıcı bir etkiye de sahiptir. Bu durum insani örgütler ve onların bağışçıları için potansiyel olarak karmaşık yeni yasal ve yönetimsel zorluklar çıkarmaktadır. Ortaya çıkan bu ve benzeri zorluklar neticesinde insani örgütler bazı durumlarda devlet dışı gruplarca terörist olarak algılanabilmekte ve bazı devletlerin yerel terörist listelerinde yer alabilmektedirler. Bu listelerde yer almak ise beraberinde birçok yasağı getirmekte, mevzubahis bu yasaklamalardan bazıları insani aktörlerin bölgelerdeki kabiliyetlerini önemli ölçüde etkilemektedir.

Devletler olarak terörle mücadele hukuku ve politikaları konusunda farklı hükümetler ve sivil toplum kuruluşları arasında geliştirilen diyalog, terörle mücadelede yaptırımların çerçevesinin yeniden nasıl şekillendirebileceğini anlamada önemlidir. Bu şekillendirme girişimi insani aktörlerin insani yardımlarda bulunurken terörle mücadele yasası altında ne tür bir cezai sorumluluğa tabi tutulacağına da ışık tutmaktadır. Başlarda, bazı hükümet yetkilileri ve sivil toplum kuruluşları bu tartışmalara katılma noktasında isteksiz olsalar da son zamanlarda bu durum bir nebze olsun değişmiş ve birçok insani örgüt ve devlet arasında terörle mücadele noktasında iş birliği çalışmaları hız kazanmıştır. Bu, terörle mücadele hukukuna ilişkin farkındalığın ve bu farkındalığın insani yardım üzerindeki etkilerinin artmasından kaynaklanmaktadır.

Devletler ve insani örgütler, terörle mücadele düzenlemelerinin pratik sonuçlarının açık ve samimi bir şekilde tartışılmasına yönelik görüşmelerde bulunmuşlardır. Bu diyaloglarda kendi hassasiyetlerini ortaya koymuşlar ve insani yardımlar noktasında hangi koşullarda bağış yapılabileceğine ilişkin tedbirleri sıralamışlardır. Bu diyaloglarda en fazla önce çıkan ilkeler şunlar olmuştur:

  • Şeffaflık
  • Hesap verebilirlik
  • Standartlaşma


Bununla beraber hükümetler, insani yardım kapsamında faaliyet gösteren insani örgütlere karşı tamamen yönlendirici ve buyurgan olan tavırlardan kaçınmalıdırlar. Burada güvenliğin sorumlusu olan devletlerin rolü, insani yardımların sağlıklı bir şekilde ulaştırılmasını temin edecek düzenleyici bir aktör olmaktır. Bu da devletlerin terörle mücadele uygulamalarının olması gereken zamanda, olması gereken kişilere, olması gereken şekillerde yapılmasının gereğini gündeme getirmektedir.

Ayrıca hükümetlerin izledikleri terörle mücadele politikaları ekseninde, terör listesindeki silahlı grupların kaynaklarını yok edebilmek amacıyla ihtiyaç içinde olan kesimleri etkileyecek kısıtlayıcı yasalar ve düzenlemeler uygulama riskini azaltmaları gerekmektedir. Doğru ve tam anlaşılmayan terörle mücadele hukuku ve devlet yöneticilerinin terörle mücadele kanunlarını yorumlama şekilleri ve insani aktörleri bu yorumlara zoraki uydurma istekleri, insani aktörlerin, insani yardımları, yardıma muhtaç gruplara ulaştırmada izleyecekleri uygun risk yönetimi prosedürleri geliştirmelerini de zorlaştırmaktadır.

Bu belirsizlik, insani aktörler açısından istenmeyen sonuçlara sebep olabilmektedir. Terörle mücadele noktasında, içerisinde bulunulan bu muğlak şartlar altında çalışan insani kuruluşlar, terörist grupların kontrolündeki bölgelerde yaşayan sivil halkla temas kurarken bu iletişimi uygun düzeyde tutmada ciddi sorunlar yaşayabilmektedir. [23]

İnsani aktörler bilerek veya bilmeyerek yapabilecekleri hatalar sebebiyle insani yardım faaliyetleri sırasında terörle mücadele kanunları kapsamında sorumlu tutulma riskini her an yanlarında hissetmektedirler. Bu riski yok etmek amacıyla uygulamalarında daha dikkatli davrandıklarına kuşku yok. Ama sonuç olarak terörle mücadele uygulamaları altında cezai sorumluluk getirecek durumlar ile tehdit olarak algılanan durumlar, arzulanan ve hukuka uygun insani müdahaleyi ürkütmekte ve engellemektedir. Bu ürkütmenin oranını ölçmek kolay olmasa da son dönemlerdeki insani krizlerden elde edilen kanıtlar, bu durumun insani müdahale üzerindeki olumsuz etkilerini gözler önüne sermektedir.[24]

Terörle Mücadelede Finans Sektörü

Terör örgütleri eylemleri için ihtiyaç duydukları finansmanı, yasal ve yasa dışı kaynaklar ile kendilerini destekleyen devletlerden sağlamakta, bu kaynaklardan elde ettikleri gelirleri ise kuryeler aracılığıyla (fiziki olarak) veya yasal mali kuruluşlar ya da yeraltı bankacılık sistemleri ile transfer etmektedirler. Bu kapsamda, terörün mali kaynakları ile mücadele, terörle mücadelenin vazgeçilmez bir unsurunu oluşturmaktadır.[25]

Terörist faaliyetlerde bulunan grupların finanse edilmesinin yarattığı endişeler, devletlerin finans sektörüne olan ilgisini arttırmıştır. Birtakım hükümetler arası organlar -FATF’a benzer şekilde- ülkelerin finansal düzenlenmelerini bir standarda oturtmaya yardımcı olabilmek amacıyla politika önerileri yayımlamaya başlamışlardır. Yayımlanan bu önerilerin amacı, ülkelerin terörle mücadelede finans sistemlerindeki yasal boşlukları gidermek ve ülkenin zayıf ve suistimal edilmeye yatkın finansal sistemlerinin terörist gruplarca kullanılmasını önlemektir. Bu sebeplerle son zamanlarda bazı ülkeler, finans kuruluşlarının gözetimine dair tedbirlerini artırarak terörle ilgili suçlara karşı bireylere ve ülkelere daha fazla yaptırım uygulamaya koyulmuşlardır. Bu yaptırımlardan biri de, ABD de dâhil olmak üzere birçok devletin, bankaların hizmet servislerinin üçüncü gruplar tarafından terörizmin finanse edilmesi için kullanılması hususunda bankaları yasal olarak mesul tutmasıdır.[26]

Hükümetler kadar bankalar da terörle mücadele kanununun yetki sınırlarını aşabilen kurallar, politikalar ve risk yönetim prosedürleri uygulamaya başlamışlardır. Yine bazı bankalar, dolandırıcılıkla mücadele, kara para aklanmasının önlenmesi gibi illegal bankacılık işlemlerinin etkili ve kesin bir biçimde engellenmesi için birtakım protokoller yürürlüğe koymuşlardır. Terörle mücadele noktasında söz konusu bu uygulamaları ihlal eden veya finans sistemini terörü finanse etmede kullanan bankalar, ceza almanın çok daha ötesinde, birbirini takip eden mali, yasal ve imaj zedelenmesi gibi durumlarla da karşı karşıya kalmaktadırlar.

Finansal faaliyetlerin daha detaylı incelenmesi, birçok bankanın terörle mücadele yaptırımlarına birey, grup yahut ülke düzeyinde tehdit olabilecek yüksek risk şartları ve aktörlerini içeren ticari faaliyet süreçlerini işletmemesi anlamına gelmektedir. Bazı durumlarda yüksek riskli ticari faaliyetlerden kaçınma, hukuk tarafından şart koşulmuştur. Bankalar ayrıca, terörle mücadele tedbirlerine karşılık olarak birtakım risk tabanlı protokolleri de benimseyebilmektedirler.

Bankaların terörün finansmanını önlemeye ilişkin mevcut uygulamaları yürürlüğe koymak ve yorumlamak hususunda izledikleri politikalar, insani aktörlerin faaliyetlerini de etkilemektedir. Bu uygulamalar sebebiyle insani aktörlerin belirli ülkelerde faaliyette bulunmaları ve o ülkelere fon transfer etmeleri mümkün olmayabilmekte veya bu insani aktörler, insani yardım faaliyetleri neticesinde ortaya çıkan birtakım maliyetleri karşılayabilmek amacıyla yüksek meblağlarda nakit parayı bir yerden bir yere taşımak için oldukça yüksek riskler alabilmektedirler. Bankalar, yasal değişiklikler veya hukuk davaları haricinde, yasal olarak ve imaj noktasında zarara uğramamak için, bulundukları ülkelerin terörle mücadele, dolandırıcılık ve kara para aklama gibi faaliyetlerle mücadele önerileri çerçevesinde yüksek risk temelli protokoller geliştirmeye devam etmektedirler.[27] Burada ortaya çıkan en önemli açmaz ise, bankaların bu uygulamaları yaparken çok rasyonel olmayan Batı merkezli söylentilere aşırı hassasiyet gösterip, birçok kuruma karşı abartılı önlemler almalarıdır. Kuşkusuz bunun en ağır bedelini genellikle Batı dışındaki yardım kuruluşları ödemektedir. Batılı kuruluşların kontrolünde olmayan fon ve faaliyetlere bir şekilde engeller çıkarılabilmektedir.

Sadece devletlerin değil, hükümetler arası organların politikaları da insani aktörler üzerinde önemli bir etkiye sahiptir. Bu bağlamda en dikkat çeken oluşum, kara paranın aklanmasına ilişkin hukuk ve politika modelleri geliştiren Finansal Eylem Gücü’dür (Financial Action Task Force-FATF). Türkiye’nin de üye olduğu FATF, kâr amacı gütmeyen kuruluşların kötüye kullanılmasını önlemek amacıyla devletlere politika ve hukuki adımlar atılması önerilerinde bulunmaktadır.[28] 1989 yılından beri faaliyette bulunan bu uluslararası yapının üye devletlere raporlar şeklinde sunduğu öneriler tavsiye niteliğindedir ve bir bağlayıcılıkları yoktur. Sivil toplum kuruluşlarının faaliyetlerinin düzenlenmesine yönelik olan bu eğilim, terörle mücadele hukukunu ve politikalarını hükümetler arası organizasyonlarla birlikte formüle etmeye çalışan farklı oluşumları da beraberinde getirmiştir. Türkiye’nin de kurucuları arasında bulunduğu Küresel Terörle Mücadele Forumu (Global Counterterrorism Forum-GCTF) bu oluşumlara örnek gösterilebilir. 2011 yılında kurulan bu forum, başta terörün küresel çapta finansmanının engellenmesi konusu olmak üzere, birçok alanda tavsiye kararları almaktadır.

Bununla birlikte sivil toplum kuruluşlarının çalışma alanlarını ve koşullarını yeniden düzenlemek amacıyla geliştirilen bazı politikalar, insani aktörleri operasyonel ve etik anlamda zora sokabilmektedir. Standart ve genel ilkelerin henüz netleştirilmediği böylesi bir arayış döneminde, kurumları zora sokan kararlar ciddi süreçler ardından alınmalıdır. İnsani aktörleri düzenlemekle yükümlü olan bu yasalar ve politikaların, sıcak bölgelerde faaliyet gösteren insani kuruluşların operasyonlarını kesintiye uğratmayacak şekilde olması gerekmektedir. Ayrıca insani yardım örgütleri, insani yardım faaliyetlerinde bulunmak amacıyla gitmiş oldukları bölgelerde düşmanca şartlarla da karşı karşıya kalabilmektedirler. Söz konusu bu kuruluşlar, sınırları içerisinde bulundukları devletler veya devlet dışı aktörler tarafından şüpheli yahut güvenilmez olarak algılanabilmekte, bu da onların insani yardım çalışmalarına ve çalışanlarının can güvenliklerine ciddi bir tehdit oluşturabilmektedir.

Sonuç

Globalleşen ve neredeyse tek bir toplum haline gelen dünya milletleri, adı konulmuş tek bir düşman tarafından değil, sınırları aşan ve asimetrik bir nitelik arz eden terör tehdidiyle karşı karşıyadır. Bu kapsamda devletler, ulusal ve uluslararası güvenliklerine tehdit olarak algıladıkları her türlü sorunu ortadan kaldırabilmek için bütün imkânlarını seferber etmeye başlamışlardır. Bu tedbirler çerçevesinde devletler, insani yardım kuruluşları ile finans sektörlerini de kapsayan bir terörle mücadele hukuku sistemi oluşturmuşlardır.

Bahse konu bu hukuk sistemi, başta finans sektörü olmak üzere, bireysel ve kurumsal düzeyde terör faaliyetlerine maddi desteğin önünü almayı amaçlamaktadır. Ancak bu yaptırımlar, uluslararası arenada ortak bir tanıma sahip olmayan terör kavramının her devlet tarafından farklı algılanması sebebiyle özellikle hem finansal kurumlar hem de insani aktörler açısından kafa karıştırıcı bir nitelik arz etmektedir. Yani sivil toplum kuruluşlarını da düzenlemek niyeti taşıyan bu terörle mücadele hukuku çerçevesinde geliştirilen politikalar, terörün ortak bir tanıma sahip olmaması nedeniyle operasyonel ve etik anlamda insani kuruluşları zora sokmaktadır. İnsanların ve toplumların daha insani şartlarda yaşamalarını sağlayabilmek maksadı ile insani yardım faaliyetlerinde bulunan bu kuruluşlarla ilgili söz konusu yasal düzenlemelerin insani yardım faaliyetlerini kesintiye uğratmayacak şekilde yapılması gerekmektedir.

Ayrıca terörist grupların her devletin kendi ideolojisi ölçütünde gruplandırılmasının da uluslararası arenada birtakım insan hakları ihlallerinin önünü açtığı yadsınamaz bir gerçektir. Bu bağlamda hem devletlere hem de uluslararası kuruluşlara düşen görev, her türlü ideolojiden ve çıkar odaklı düşünceden sıyrılarak kesin ve net bir terör tanımı yapmak, yapılan bu tanıma binaen terörist faaliyetleri önleyici her türlü tedbiri ırk, dil, din ayrımı gözetmeden almaktır.


[1] “Terörle Mücadele Yasası ve Terörle Mücadele Yasasının Düzenlenmesine İlişkin Yardım Kuruluşlarının Bilmesi Gerekenler”, The Humanitarian Practise Network, Overseas Development Institute, Sayı 79, Kasım 2014, s. 3.
[2] Atilla Yayla, Terörizm Kavramsal Bir Çerçeve, s.  336-337, http://www.politics.ankara.edu.tr/dergi/pdf/45/1/atillayayla.pdf (13.07. 2016).
[3] Talip Küçükcan, “Sosyolojik Açıdan Şiddet ve Terör”, http://arsiv.setav.org/public/HaberDetay.aspx?Dil=tr&hid=40942&q=sosyolojik-acidan-siddet-ve-teror (13.07.2016).
[4] “Terörle Mücadele Yasası ve....”, s. 3.
[5] Hüseyin Pazarcı, Uluslararası Hukuk, Ankara: Turhan Yay., 2004, s. 190.
[6] İbrahim Kaya, Terörle Mücadele ve Uluslararası Hukuk, Ankara: Uluslararası Stratejik Araştırmalar Kurumu, 2005, s. 89.
[7] Dr. A. Emre Öktem, Terörizm, İnsancıl Hukuk ve İnsan Hakları, s. 4; ayrıca bk. Antoine Sottile, “Le Terrorisme International” in RCADI, 1938/III, tome 65, s. 92.
[8] Başlangıçta BM, Taliban veya el-Kaide ile bağlantılı bireylerin ya da grupların yer aldığı birleşik bir terör listesi açıklamış ancak daha sonra bu listeyi iki ayrı gruba ayırmıştır. Şu anda 1988 sayılı Komite, Taliban ile ilişkili kişi ve kuruluşların listesini yönetmektedir.
[9] “Terörle Mücadele Yasası ve....”, s. 3.
[10] Kaya, s. 104.
[11] Country Reports Puruant to Resolution 1373 (2001) and Resolution 1624 (2005), http://www.un.org/en/sc/ctc/resources/countryreports.html
[12] Kaya, s. 9; ayrıca bk. Ümit Özdağ ve O. M. Öztürk (der.), Terörizm İncelemeleri; Teori, Örgütler, Olaylar, Ankara: ASAM, 2000.
[13] “Terörle Mücadele Yasası ve....” s. 4.
[14] Kaya, s. 10.
[15] Kaya, s. 12; ayrıca bk. Council Framework Decision 2002/475/JHA of 13 June 2002 on combating terrorism (OJL 164, 22 June 2002) Bölüm. 2.
[16] “Terörle Mücadele Yasası ve....”, s. 4; ayrıca bk. (18 U.S.C § 2339a ve 2339B. Bu mevzuatta, bk. Charles Doyle, Terrorist Material Support: An Overview of 18 U.S.C. 2339A ve 2339B, Congressional Research Service, 19 June 2010).
[17] “Terörle Mücadele Yasası ve....”, s. 4; ayrıca bk. Holder v. Humanitarian Law Project, 130 S. Ct. 2705, 2725 (2010).
[18] “Terörle Mücadele Yasası ve....”, s. 6; ayrıca bk. “Counterterrorism and Humanitarian Engagement Project”, Partner Vetting in Humanitarian Assistance: An Overview of Pilot USAID and State Department Programs, Research and Policy Paper, Kasım 2013.
[19] “Terörle Mücadele Yasası ve....”, s. 6; ayrıca bk. Mackintosh and Duplat, Study of the Impact of Donor Counter-Terrorism Measures on Principled Humanitarian Action, s. 69.
[20] “Terörle Mücadele Yasası ve....”, s. 6; ayrıca bk. Counterterrorism and Humanitarian Engagement Project, “An Analysis of Contemporary Anti-Diversion Policies and Practies of Humanitarian Organizations”, Research and Policy Paper, Mayıs 2014.
[21] Dr. A. Emre Öktem, Terörizm, İnsancıl Hukuk ve İnsan Hakları, Derin Yayınları, 2. Baskı, s. 246.
[22] Kaya, s. 195; “ABD Başkanı Bush, 17 Eylül 2001 tarihindeki basın toplantısında ‘Hiçbir kural yok (There are no rules)’ diyerek bu yaklaşımı benimsediğini ifade etmiştir.” (Nakleden A. Hurrel, “ ‘There are no Rules’ (George W. Bush): International Order after September 11”, International Relations , Cilt 16, Sayı 2, 2002, s. 185.
[23] “Terörle Mücadele Yasası ve....”, s. 7-8; ayrıca bk. Naz k. Modirzadeh et al., “Humanitarian Engagement Under Counter Terrorism: A Conflict of Norms and the Emerging Policy Landscape”, International Review of the Red Cross, Vol. 93, No. 883, Eylül 2011.
[24] “Terörle Mücadele Yasası ve....”, s. 8; ayrıca bk. Mackintosh and Duplat, Study of the Impact of Donor Counter-Terrorism Mesures on Principled Humanitarian Action.
[25] Tulga Uyar, Terörle Mali ve Hukuki Mücadele, Ankara: Adalet Yayınevi, 2008, s. 80.
[26] “Terörle Mücadele Yasası ve....”, s. 8; ayrıca bk. “The Currency and Foreign Transactions Reporting Act of 1970” (as amended by Title III of the USA PATRIOT Act of 2001).
[27] “Terörle Mücadele Yasası ve....”, s. 9.
[28] “Terörle Mücadele Yasası ve....”, s. 9; ayrıca bk. FATF, International Standards on Combating Money Laundering.